Parution: « Inspections générales d’Etat: Réalités, perspectives et enjeux » (Par Abdou Karim Guéye)

Extraits du chapitre final du livre intitulé « Les défis du futur »

Je mets à la disposition du public et de la presse cet extrait de mon ouvrage « Inspections
générales d’Etat d’Afrique. Réalités, Perspectives et enjeux » publié en 2008. Les
diagnostics, prémonitions et propositions peuvent bien rappeler l’actualité actuelle avec le
fameux rapport sur Petrosen et ses implications avec Petro-Tim. « La balle est dans notre
camp, car rien ne changera si nous ne changeons pas nous-mêmes »
« Au total, selon les pays, au vu des dernières réformes, on assiste, de façon encore
inégale, à une tendance à prendre en compte les évolutions de la gouvernance, du
management public, voire de l’audit dans le secteur public. Ainsi s’opèrent dans
certains pays (Sénégal, Djibouti, par exemple) des ajustements du dispositif
institutionnel, organisationnel et d’action. Les champs opérationnels d’action couvrent
ainsi :
 des vérifications financières et comptables, par référence aux pratiques
comptables généralement admises ;
 de façon récente, une approche audit de l’optimisation destinée à rendre compte
de l’utilisation des ressources financières, matérielles et humaines ;
 la combinaison des deux types d’audit susvisés permettant non seulement de
fournir une opinion sur la qualité et la pertinence de l’information financière, mais
aussi de mener des audits de performances pour analyser l’efficacité, les performances
et la qualité de la gestion publique ;
 des investigations sur les fraudes, les abus, les gaspillages et le respect des
règles de prudence financière.
Au total un mouvement de réforme est amorcé. Ce qui émerge, à l’analyse, ce sont
parfois des similarités, mais aussi quelque fois, des différences d’approche
inventoriées ci-après :
 des orientations plus ou moins inégales en direction de l’approche intégrée,
certains pays (Sénégal, Djibouti) ayant entamé cette expérience, tandis que d’autres
s’appuient encore sur une approche sectorielle, souvent administrative et financière ;
 dans certains pays, toute une stratégie très affirmée de prévention et de
détection des fraudes, des abus et des gaspillages, comme en Ouganda ;
 une approche d’audit des performances et d’évaluation de l’impact des projets
et programmes apparemment embryonnaire, en tout cas pas ou peu formalisée ;
 des tendances émergentes à codifier les valeurs, la déontologie, par voie
législative, sans pour autant que des chartes ou manuels d’éthique soient généralisés ;

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 un pouvoir d’arbitrage ou en tout cas de la préparation de l’arbitrage en cas de
conflits ou dénonciations de citoyens dans certains pays, apparemment pas assumé
dans d’autres.
Peut-être s’agira-t-il aussi de réécrire les normes internationales en les adaptant, sans
forcément en altérer la substance, aux spécificités reposant sur la synergie « Audits,
Conseils et Etudes, enquêtes », en étant conscient qu’il s’agit d’assurer à un haut
dirigeant, un Chef d’Etat ou de Gouvernement, d’user de leviers pertinents pour
exercer un leadership stratégique, source de valeur ajoutée… Cela requiert d’opter
pour la synthèse fructueuse pour réaliser les objectifs d’un Etat de classe internationale
ouvert à un management axé sur les performances et les résultats, la qualité et
l’Excellence. Il s’agit, pour nous Africains, de poursuivre le plaidoyer que la bonne
gouvernance, c’est aussi une gouvernance entrepreneuriale axée non seulement sur les
résultats (outputs) mais aussi sur les impacts (outcomes), d’opter à cet égard pour des
audits, des études et des conseils, voire des enquêtes qui épousent toute la chaîne de
résultats.
Ce défi est possible, mais il faut alors se battre pour refuser la pensée unique, produire
une pensée endogène, décomplexée et africaine, mais ouverte aux apports fécondants
de l’Universel.
Pour terminer, rappelons que les travaux de l’Inspection générale d’Etat dépassent la
vérification et englobent de multiples activités de conseils, d’enquête, d’études, de
normalisation. Leur variété et leur caractère intégré, parfois à l’occasion d’une même
mission, font d’elle une sorte de support, de grand bureau d’études, pour « nourrir la
réflexion du Chef de l’Exécutif, voire du Gouvernement». Au fond, ceci est conforme
à la logique de pilotage et de leadership nécessaire à tout dirigeant, en l’occurrence le
Président de la République. Taylor, Weber, Mintzberg et tant d’autres doctrinaires du
management ont largement étudié cette question. En fait, la structure ne devrait pas
précéder la stratégie, mais c’est l’inverse qui est souhaitable ; c’est la stratégie qui
détermine la structure, les caractéristiques des produits et des services, les objectifs, les
résultats et les impacts recherchés. C’est une vieille leçon apprise par tous les étudiants
en management, c’est aussi la voie obligée de ce qui a été appelé « le nouveau
management public ». Et puisque la stratégie a forcément quelque part ou quelque peu
un caractère contingent, il faut relativiser les modèles. Le problème, c’est la créativité,
l’audace de la créativité, la capacité à comprendre les contingences et les contraintes,
pour les intégrer. Au total, sous ce chapitre, le système sénégalais constitue un levier
d’information indépendant des structures exécutives de l’Etat chargées de la mise en
œuvre. Il permet la transmission de directives nécessaires à l’efficacité de l’action
gouvernementale, car qui dirige, contrôle, évalue et redresse. Au fond, dans une
certaine mesure, les enquêtes, les vérifications et les études deviennent ainsi des outils
de gestion, de normalisation, de formation et d’autoformation pour toute la pyramide
du secteur public. Le système est aussi un levier de coordination, tant des directives
mettent en interaction différents services, non seulement de l’entité concernée par une
vérification, mais une autre entité non vérifiée, et dont l’action est nécessaire pour la
résolution complète des dysfonctionnements identifiés. Très souvent, les conclusions

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et analyses dépassent les frontières des entités, pour épouser des secteurs d’envergure
gouvernementale, interministérielle, etc.
Avec l’intérêt accru du public, des médias et des partis politiques pour les audits et les
enquêtes de détection des fraudes, au Sénégal, bien des limites sont relevées par des
tiers et une méfiance affirmée à l’égard du système :
 le rattachement à un Chef de l’exécutif pourrait en faire un instrument de
règlement des comptes et obérer son indépendance1 ;
 le caractère restreint de la publicité des travaux ferait douter de la transparence
du système, etc.
Peut-être est-il temps d’ajuster par de futurs chantiers d’innovations administratives.
En fait, il ne s’agit pas d’un système figé, bien des options et innovations sont encore
possibles. Le système, appréhendé à travers ses fondamentaux, est rationnel, mais
comme tous les autres systèmes de contrôle, de l’ordre administratif, parlementaire ou
de l’ordre juridictionnel2 il ne peut produire ses effets que dans certaines conditions :
 la tradition républicaine et le leadership présidentiel, voire du Chef du
gouvernement, sont déterminants3 ;
 il suppose une culture républicaine, une discipline administrative de
fonctionnaires formés à la gestion publique, aux sciences administratives qui
comprennent parfaitement les différentes formes de hiérarchie, les principes de
coordination du bas au sommet de la pyramide administrative ;
 il exige un statut spécial, voire la dotation en moyens spéciaux, comme le
Sénégal a su le faire, pour des raisons psychologiques, culturelles, surtout en Afrique4 ;
 il nécessite aussi une chaîne de sanction positive ou négative qui, en cas de
besoin, prenne le relais des auditeurs ;
 il suppose aussi une éthique d’égalité, car peu importe les privilèges de tiers
lorsqu’il s’agit de faire le point sur l’accountability.
C’est aussi une innovation africaine, par essence présidentielle, qui bouscule quelque
peu les paradigmes généralement admis, notamment des experts issus de pays à de
régime parlementaire ou en tout cas non présidentiel5, largement différente de ce qui
peut exister ailleurs.
Par ailleurs, de notre point de vue, malgré une certaine doctrine internationale, le
paradigme du contrôle ou de l’audit interne en principe assuré au sein de la direction
d’une entité ne s’applique que partiellement, tant les Inspections générales d’Etat sont
totalement déconnectées des entités contrôlées et indépendantes d’elles, se situant hors
de la hiérarchie classique de l’administration publique, avec des activités et des

1 Aux Etats-Unis, ce qui appelé Inspecteur général, transmet ses rapports semestriels au Congrès ; les rapports des Inspectors general Offices
sont téléchargeables sur Internet.
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Il faut se féliciter de l’innovation introduite dans la science administrative par l’Inspecteur général d’Etat François Collin à qui je dois le
concept d’institution supérieure de contrôle de l’ordre administratif et d’institution supérieure de contrôle de l’ordre juridictionnel.
3 La même exigence prévaut dans le cadre du Vérificateur législatif, il faut un leadership parlementaire authentique.
4
Pour toute une génération d’africains, la fonction imposent un rang, un statut qui témoignent de son importance, bien qu’une évolution soit
amorcée pour exiger ce qui apparaît de plus en plus importants : les résultats, la performance, la qualité, etc.
5 A noter que le régime présidentiel africain n’est pas forcément identique à celui des Etats-Unis, avec les prérogatives non négligeables que
détient le Congrès américain…

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processus de travail au quotidien totalement différentes. Paradoxalement, ses
interventions au sein d’une même mission dépassent les frontières d’une entité
contrôlée, pour évoquer des questions d’envergure gouvernementales, proposer des
mesures concernant une autre entité pendant qu’elle en contrôle une déterminée, pour
proposer la modification de dispositif juridique qui concerne l’ensemble des
ministères, pour effectuer des injonctions à une autre entité non vérifiée, mais dont des
processus ou activité ont des incidences sur des questions étudiées, etc.
C’est un métier difficile qui demande des ressorts psychologiques et une structure
mentale solide, un métier à ne pas faire uniquement pour rechercher un statut, car la
dure réalité de ces longs et contraignants processus de finalisation d’un rapport n’est
pas évidente à assumer, si l’on pas été préparé à un tel défi. C’est parfois un calvaire
et il faut savoir soumettre le facteur temps à ses propres objectifs de performance.
C’est un métier à faire lorsqu’on est juste, serein, pas adepte des règlements de
comptes, des faux problèmes et longues discussions inutiles, lorsque qu’on sait écrire6,
indifférent à être aimé et mal aimé parce qu’on est en mesure après son travail de dire :
qu’importe, je suis quitte avec ma conscience7 !
C’est un métier plaisant et passionnant, lorsqu’on a une curiosité intellectuelle sans
bornes, qu’on a toujours cette soif d’apprendre, qu’on a quelque part l’âme d’un
chercheur pour l’action, de découvrir quelque chose de nouveau ou caché, de classer,
de formaliser, de décortiquer pour faire du désordre apparent une architecture
cohérente et prometteuse. Cela s’apprend, à mon avis, au moins pendant 5 ans. Et
encore !
C’est un métier avec un pari sur l’excellence, sur soi-même, avec les autres ; un rapport
final, c’est comme une œuvre d’art, il doit être parfait ou en tout cas attrayant et
convaincant8. Du fait qu’ils soient assujettis à l’obligation de faire des propositions à
un Chef d’Etat, les Inspecteurs se sentent assujettis à l’obligation d’une grande rigueur,
même s’ils peuvent se tromper, à l’instar de toute œuvre humaine. 9.
Au-delà, ce qui est en jeu, c’est de comprendre le nouveau sens de l’accountability, qui
est non seulement l’obligation de rendre compte de la gestion des ressources, mais
aussi des résultats, de l’information sur les performance, première étape de la
transparence, bientôt si ce n’est déjà fait, des impacts. Ce sujet est également vaste tant
il englobe des questions liées à l’éthique, aux valeurs, à la déontologie, aux processus,
aux outils et méthodes qui en permettent l’effectivité. Il y a donc tant d’autres
questions qui auraient pu être abordées…
Les performances du système dépendent aussi du système intégré de transparence,
d’éthique, de responsabilité et d’obligation de rendre compte existant dans un pays.
Pour prospérer, il requiert par rapport à la fonction de contrôle et d’enquête une mise
7 Dans certains pays africains, s’y ajoute des pressions liées à des considérations surnaturelles, parfois pour faire peur au Vérificateur. Un jour,
la fin d’une mission, à l’intérieur du territoire sénégalais, en rentrant, l’ensemble du personnel m’appelle pour me dire : « M. l’inspecteur
général, nous savons que vous faîtes votre travail ; mais attention, un grand taureau noir a été sacrifié contre vous par la personne vérifiée.
Tendez les mains et nous allons prier pour vous. Je dus me plier à leur volonté par courtoisie et la prière fut faite. »
8 A Djibouti, j’ai classé les rapports définitifs comme dans un hôtel de luxe, entre 3 et 7 étoiles ; un rapport de moins de 5 étoiles ne sort pas
du service.
9 Au Sénégal, il existe une série d’expression qui traduit bien la fierté de servir le pouvoir de contrôle général du Chef d’Etat : « Les soldats
de la République », « les hommes du Président »

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à l’écart de la chose politique, au sens partisan, et des considérations similaires. Cela
peut et doit être une fonction vitale de démocratie, de proximité des dirigeants avec
leurs électeurs, de la bonne gouvernance qui requiert une vision, un leadership
étatique, le credo de la performance et de la restitution de l’information sur les
résultats, les impacts et la gestion des ressources. A elles seules, les normes, le système
constitutionnel ou institutionnel, l’existence d’une structure de contrôle, la
compétence des auditeurs et enquêteurs, ne donnent pas une garantie absolue
d’efficacité, en tout cas d’impact ; l’environnement démocratique, la culture
républicaine, l’égalité des citoyens, le leadership national participatif et consultatif, la
volonté du principal, les exigences des stakeholders et de la société vis-à-vis d’une
gouvernance de contrôle, constituent plus que les lois et règlement, voire les normes
nationales ou internationales, la condition sine qua non d’un contrôle effectif, efficace
et efficient, voire utile et porteuse d’impact de résultats.
Leadership. C’est bien cela dont il s’agit. C’est cela qui fera la durabilité de ce métier ;
c’est une force et une faiblesse en même temps, car si le leadership du ou des
détenteurs du pouvoir constitutionnel de contrôle10 flanche, ou si la même détention
au niveau exécutif ou législatif n’est équilibrée, la typologie des métiers peut
s’effondrer. Le futur du contrôle en Afrique doit tenir compte de ces liens ombilicaux
et par le plaidoyer en Afrique, faire comprendre l’intérêt des évolutions esquissées.
Pour bâtir une saga de l’excellence, il faut une culture républicaine et démocratique,
une technocratie mobilisée autour des idéaux d’un Etat moderne, un consensus qui
transcende les alternances et les changements d’hommes. Il faut une implication des
leaders. Cela comme la stratégie, a un coût ; la question est alors de décider si
l’investissement mérite d’être fait. C’est une décision stratégique, de nature politique,
au sens noble du terme. Mais il faudra bâtir une vision stratégique, toujours lever la
contrainte d’un leadership efficace qui catalyse, sans lequel rien n’est possible ou en
tout cas, tout sera difficile. La gouvernance de contrôle, c’est peut-être la stratégie la
plus opérationnelle pour réaliser la gouvernance elle-même, pour faire du nouveau
management public une réalité. C’est une question de projet stratégique et
organisationnel. C’est sans doute une des leçons apprises à travers l’action et en
rédigeant cet ouvrage.
Abdou Karim GUEYE, Inspecteur général d’Etat à la retraite et ancien Directeur général de l’Ecole
Nationale d’Administration et de Magistrature du Sénégal. S’agissant des questions de fraudes, de lutte
anti-corruption et d’investigation, M. GUEYE a été associé à plusieurs expériences notamment en sa
qualité de Secrétaire exécutif du Forum des Inspections générales d’Etat d’Afrique et Institutions
similaires pendant 7 ans, d’ancien membre de Sarbanes-Oxley Association aux Etats Unis pendant
plusieurs années. Il est aussi membre de l’Association des Inspecteurs généraux des Etats Unis à titre
étranger, Membre associé de Certified Fraud Examiners (ACFE) et Certifié en Forensic Accounting and
Fraud Examination West Virgina University. Il plaide et enseigne les réformes requises dans ces
domaines dans plusieurs pays africains et a publié plusieurs textes à cet égard. GUEYE est le Conseiller
en gouvernance publique du Président Abdou Mbaye de l’Alliance pour la Citoyenneté et le Travail.

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